今年8月底，安徽省财政厅正式发行456亿元专项债券。其中，国先控股有限公司（以下简称“国先控股”）发行了8亿元的专项债券用于“合肥市低空经济基础设施项目”。《中国经营报》记者注意到，2025年以来，各地发行的低空经济专项债额度普遍在千万元至数亿元，而像合肥这种规模的并不多见。
对此，多位从事低空经济行业人士认为，地方政府及平台公司若想在低空经济有所作为，还是要紧跟政策，抢占政策先机，争取创新项目率先落地是关键。
中央财经大学区域政策与规划研究中心发布的《中国低空经济投融资地图（2025）—公司版》（以下简称《投融资地图》）建议，低空经济投融资模式正从“财政主导”转向“财政+市场化”并重的格局，地方政府应该加快形成“专项债+政府基金+社会资本联动”的金融工具嵌入产业链的资本循环体系。
争取创新项目落地
资料显示，合肥市低空经济基础设施项目总投资为18.6亿元，其中，企业自筹资金为10.6亿元，专项债券资金为8亿元。专项债发行年限为20年期，自2025年开始分4年发行使用。
国先控股的项目内容包含低空智联网基础设施、地面基础设施体系、低空飞行支撑体系、低空飞行保障体系、低空飞行服务与政务一网统飞指挥中心及安全防护体系等内容。
该体系建设背后，覆盖了上中下游低空经济产业链条。上游产业链为基础层，涉及技术材料、复合材料、感知系统等行业；中游产业链为平台层，包括整机制造与组装、起降设施、低空网联设施、充换电设施等行业；下游为应用层，包括物流运输、载客飞行、应急救援、农林植保等领域。
此次专项债的建设投向与国内首个低空智联网项目相关联。2025年3月，国内首个低空智联网安全能力底座在合肥发布。国际先进技术应用推进中心（合肥）（以下简称“国先中心（合肥）”）相关负责人介绍说，未来，低空智联网将建成全国首个城市空中交通枢纽港。“通过布设5G-A通感、TDOA频谱侦测、RID、光电、激光雷达等，实现17平方公里低空覆盖，满足通信、导航、监视等低空管控需求。建设低空智能算法中枢平台、低空智能云基座平台、低空飞行服务指挥中心，形成低空服务一体化解决方案。”
合肥之外，记者注意到，绍兴市越城区城市发展建设集团有限公司（以下简称“越城城投”）的“越城区低空经济配套产业园项目”也包含专项债资金。企业预警通显示，该笔专项债的招标日期为2025年7月21日，项目总投资为28.6亿元，专项债融资22.8亿元，专项债用作资本金为1.2亿元，除专项债融资外，还包括银行融资5亿元和企业自有资金8017万元。专项债分2025年至2027年发行，期限30年。
记者注意到，越城城投此次项目内容为计划引入电气机械和器材制造业等项目，打造低空智能制造基地，建设“低空经济”特色产业集群。项目配套建设1370个停车位，192个充电桩车位，项目建设期共36个月。
采访中，多位从事低空经济的行业人士认为，未来，地方政府及平台公司若想将低空经济及相关基础设施建设作为新的经营板块，争取拿到低空经济相关的“首个”项目，才能争取更多资金支持。
记者注意到，合肥低空经济项目中，除了“首个”低空智联网项目外，“一网统飞”平台上线也系国内率先启动的平台项目建设。2025年8月30日，合肥市低空政务“一网统飞”平台正式发布上线。据了解，该平台也是全国率先启动建设的城市级低空政务平台。
据合肥市发展和改革委员会副主任、国先中心（合肥）执行主任程羽介绍，该平台将重点覆盖公安、城管、水务、环保等公共治理场景，通过设备统筹减少重复采购，通过数据互通打破信息壁垒，通过统一运维降低管理成本，建立跨部门无人机资源共享调度机制，推动政务飞行从粗放式向智能化转型。
推动从基础设施场景流向应用场景
随着低空经济被明确为新质生产力，构建全国统一低空智能平台，“产业链+资金链+政策链”的耦合性正在形成。
在资金端方面，专项债、政府基金与社会资本联动机制正在形成。值得一提的是，9月10日，国家发展改革委主任郑栅洁向全国人大常委会报告今年以来国民经济和社会发展计划执行情况时，特别提到“加快设立投放新型政策性金融工具”。对此，不少低空经济业内人士认为，低空经济亦乘势打造新型政策性金融工具。
专项债、政府基金已经成为推动低空经济产业发展的重要资金来源。尤其是政策将低空经济纳入专项债发行范围，更是推动地方政府及平台公司发行低空经济专项债提速。
2024年12月，国务院办公厅出台《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（以下简称《意见》），提出扩大专项债券用作项目资本金范围。在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将低空经济纳入专项债券用作项目资本金范围。
对于发行专项债的意义，威海某低空经济产业园项目负责人对记者表示，发行专项债可以有效放大资金杠杆。该负责人举例说：“《意见》提出，专项债用作项目资本金的比例上限从 25% 提升至 30%，这就意味着，通过10亿元专项债撬动20亿元总投资，实现‘四两拨千斤’的作用。”
不过，从实际操作看，各地在运用专项债过程中，仍处于初级阶段。
记者不完全统计发现，2025年以来，低空经济专项债发行共计14笔，除合肥和越城区发行的专项债外，发行额度最高的为威海高区低空经济产业园区一期及基础设施配套项目，发行额度为3.4亿元，债券投向为基础设施。发行额度最低的为湖南湘江新区智航新城低空经济产业创新孵化项目，发行额度为1000万元，债券投向为基础设施。其余低空经济专项债发行额度普遍集中在0.5亿元至2亿元。在投向方面，只有滨州市低空智能感知警务政务一体化项目投向为应用场景，福州市低空无人机政务综合应用场景平台投向技术平台，其余均投向基础设施。
在多位业内人士看来，低空经济基建应该加快布局形成，接下来各地比拼的则是应用场景和产业生态方面。
以国先控股为例，该公司由合肥产投集团出资设立，由国先中心（合肥）负责管理。据介绍，之所以由国先中心（合肥）管理，正是看中国先中心（合肥）在场景应用和产业生态上的优势。未来，国先中心（合肥）将围绕航空器研发、制造、销售等核心业务，加速技术迭代升级，推动产业落地。
《投融资地图》认为，专项债正从硬件设施建设迈向产业链培育与应用拓展，成为低空经济投融资体系的重要支撑力量，近年来，低空经济专项债呈现出投资领域逐步拓展、资金规模逐步提升的典型特征。2020年以前，以通用机场建设为主，规模小、数量小。2021年至2023年，投向逐渐多元，产业园类型项目开始出现。2024年至2025年，规模快速增大，产业链与应用场景并重。
《投融资地图》同时建议，专项债与政府采购结合，在基础设施领域，地方政府通过发行专项债券支持通用机场、起降点、低空通信导航等项目建设，解决前期投入大、周期长的问题。同时，政府采购逐渐成为需求端的重要抓手，许多地方将无人机在应急救援、环境检测、城市治理中的应用纳入政府采购清单，既创造了市场需求，也为产业发展提供了稳定订单。
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